Wykonawca ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego, co do zasady, może złożyć tylko jedną ofertę. Pzp przewiduje jednak wyjątki od tej reguły. Przeanalizujmy, kiedy wykonawca składa więcej niż jedną ofertę i jakie są tego konsekwencje.
Zasada jednej oferty
Zgodnie z Pzp, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego każdy wykonawca, w tym grupa wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia, może złożyć tylko jedną ofertę. Złożenie dwóch lub więcej ofert przez jednego wykonawcę będzie skutkowało obowiązkowym ich odrzuceniem przez zamawiającego.
Jest to reguła, od której przewidziano wyjątki. Jednym z nich jest możliwość wymagania lub dopuszczenia przez zamawiającego złożenia oferty wariantowej obok oferty podstawowej.
Definicja wykonawcy a prawidłowość złożenia oferty
Pzp definiuje wykonawcę jako osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która oferuje na rynku wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dostawę produktów lub świadczenie usług lub ubiega się o udzielenie zamówienia, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Ta definicja ma znaczenie dla oceny prawidłowości złożenia oferty.
Przykładowo, jeżeli jedną ofertę złoży przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, a drugą ofertę złoży spółka, w której przedsiębiorca ten posiada udziały, wówczas nie dochodzi do naruszenia zasady złożenia jednej oferty. W tej sytuacji mamy do czynienia z dwoma odrębnymi ofertami złożonymi przez różnych wykonawców.
Udział wykonawcy w konsorcjum
Należy pamiętać, że konsorcjum wykonawców stanowi jedynie stosunek zobowiązaniowy i nie tworzy nowego podmiotu, który można uznać za samodzielnego wykonawcę. W kontekście prawa zamówień publicznych, konsorcjum stanowi grupę wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego. Natomiast każdy z członków konsorcjum jest wykonawcą.
Złożenie jednej oferty przez samodzielnego wykonawcę oraz drugiej oferty – przez konsorcjum, w którym uczestniczy ten wykonawca, uznaje się za złożenie dwóch ofert przez tego samego wykonawcę. W tym przypadku obie oferty podlegają odrzuceniu.
Podobnie jest w sytuacji, gdy ofertę składają dwa różne konsorcja, w których uczestniczy ten sam wykonawca. Wówczas również dochodzi do złożenia dwóch ofert przez tego samego wykonawcę, czyli do naruszenia zakazu złożenia więcej niż jednej oferty.
Powyższe znajduje swoje potwierdzenie m.in. w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 12 listopada 2010 r. o sygn. akt KIO/UZP 2345/10.
Spółka cywilna
Jeżeli wykonawcą jest spółka cywilna, to jej wspólników traktuje się jako odrębnych wykonawców. Z perspektywy Pzp wspólnicy spółki cywilnej składający ofertę są wykonawcami wspólnie ubiegającymi się o udzielenie zamówienia. Jeżeli więc w postępowaniu o udzielenie zamówienia jeden z podmiotów złoży jedną ofertę w ramach spółki cywilnej, a drugą w ramach konsorcjum, bądź też samodzielnie – zostaną złożone dwie oferty przez tego samego wykonawcę, co skutkować będzie ich odrzuceniem.
Powyższe stanowisko odzwierciedla wyrok KIO z 2 sierpnia 2012 r., o sygn. akt KIO 152/12.
Dwie identyczne oferty
W związku z elektronizacją zamówień publicznych, postępowania o udzielenie zamówień co do zasady prowadzi się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. W praktyce zdarza się, że przez omyłkowe działanie wykonawcy lub z uwagi na problemy techniczne, ofertę przekazuje się dwukrotnie. Czy w tym przypadku należy odrzucić oferty wykonawcy? Niniejsze wątpliwości rozwiewa KIO.
W wyroku KIO z 13 stycznia 2020 r., o sygn. akt KIO 2585/19, Izba przyjęła, że „Nawet gdyby pozostały dwie oferty, to jest z godz.21.04 jak i z godz.21.28, a co według ustaleń Izby nie miało miejsca, w sytuacji tych samych treści, co potwierdzają zgodnie strony i przystępujący, to w ocenie Izby nie ma miejsca złożenie dwóch ofert przez jednego wykonawcę a czego zakazuje ustawa”. To orzeczenie wydano na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, jednak nadal jest aktualne.
Ofertę należy rozpatrywać jako oświadczenie woli, nie jako określony plik. Jeżeli oświadczenia woli są takie same, to mamy do czynienia z jedną ofertą, którą co najwyżej omyłkowo powielono.
Zamówienie podzielone na części
Wyjątkiem od zasady złożenia jednej oferty jest także możliwość złożenia przez tego samego wykonawcę kilku ofert częściowych w tym samym postępowaniu.
Zamawiający może podzielić zamówienie na części, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Może też dopuścić możliwość składania ofert częściowych w ramach jednego postępowania. Zamawiający w przypadku podziału zamówienia na części jednocześnie wskazuje, czy wykonawca może złożyć ofertę w odniesieniu do jednej, kilku lub wszystkich części zamówienia. Może również ograniczyć liczbę części zamówienia, w których zamówienie może być udzielone temu samemu wykonawcy.
W przypadku zamówienia podzielonego na części wykonawca może złożyć kilka ofert w jednym postępowaniu o udzielenie zamówienia, każdą na inną część zamówienia. W tej sytuacji zasada składania tylko jednej oferty odnosi się do danej części zamówienia, natomiast w skali całego zamówienia ten sam wykonawca może złożyć więcej niż jedną ofertę. Ważnym jest również, że w przypadku wprowadzenia przez zamawiającego ograniczenia, gdy ten sam wykonawca złoży więcej ofert niż to zostało dozwolone, wszystkie złożone przez niego oferty zostaną odrzucone.
